Помощь Юриста

Нарушение ст 17 закона о защите конкуренции при расмотрении жалобы по закупкам

Pin
Send
Share
Send
Send


В текущем, 2017 году, было вынесено несколько по-настоящему «революционных» Определений Верховного Суда РФ, касающихся оснований, предусматривающих право участника закупки по Федеральному закону от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее – Закон №223-ФЗ) обжаловать действия (бездействие) заказчика в административном порядке, и соответствующих полномочий антимонопольных органов по рассмотрению таких жалоб.

Напомним, согласно ч. 10 ст. 3 Закона №223-ФЗ участник закупки вправе обжаловать в антимонопольный орган, действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг только в четырех случаях:

  • неразмещение в ЕИС положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии размещению в ЕИС, или нарушения сроков такого размещения,
  • предъявление к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке,
  • осуществление заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в ЕИС положения о закупке и без применения положений Закона о контрактной системе,
  • неразмещение или размещение в ЕИС недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов МСП.

Таким образом, Законом №223-ФЗ не предусмотрены основания для обжалования, например, действий закупочной комиссии в случае нарушения порядка рассмотрения заявок и определения победителя закупки, и иных действий заказчика.

При этом жалобы на иные действия заказчиков, в том числе на действия комиссии, принимались и рассматривались антимонопольными органами в соответствии со статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении закупок в соответствии с Законом N 223-ФЗ.

Позиция Федеральной антимонопольной службы относительно перечня оснований сводилась к тому, что норма части 10 ст. 4 Закона №223-ФЗ не содержит указания на то, что перечень обжалуемых в антимонопольный орган действий заказчика является закрытым, соответственно, жалобы на иные действия заказчика подлежат рассмотрению по правилам, установленным действующим законодательством (п. 4. Письма ФАС России от 28.12.2015 N АЦ/75923/15). На основании данного подхода, в тех случаях, когда жалоба, поданная по основаниям, не указанным в ч. 10 ст. 3 Закона №223-ФЗ, содержала сведения о нарушении требований антимонопольного законодательства, она рассматривалась в соответствии со статьей 18.1 Закона о защите конкуренции по общему правилу в течение 7 рабочих дней со дня поступления.

В 2017 году в нескольких Определениях Верхового Суда данная правовая позиция была признана неверной:

1. В апреле 2017 года Верховный суд РФ в своем Определении указал, что у антимонопольного органа отсутствуют полномочия на рассмотрение жалоб участников закупки по основаниям, не указанным в части 10 статьи 3 Закона №223-ФЗ.

Определение Верховного Суда РФ от 11 апреля 2017 года по делу № А27-24989/2015 (спор между ООО «Сибирская генерирующая компания» и УФАС по Кемеровской области о признании недействительными решения и предписания от 30.11.2015 по жалобе № 117/03-18.1-2015).

Решением Арбитражного суда первой и апелляционной инстанции требование о признании недействительными решения и предписания было удовлетворено. Судами был сделан вывод о том, что у антимонопольного органа отсутствовали основания (полномочия) для рассмотрения жалобы в административном порядке, в связи с тем, что не установлено совершение обществом какого - либо из действий (бездействия), предусмотренных частью 10 статьи 3 Закона № 223-ФЗ либо нарушений Закона о защите конкуренции, подлежащих рассмотрению в порядке, установленном главой 9 Закона о защите конкуренции.

Далее судом кассационной инстанции решения предыдущих судов были отменены и сделан вывод о том, что исходя из целей законодательства о конкуренции и закупках, антимонопольный орган вправе рассматривать жалобы участников закупки не только по основаниям, указанным в части 10 статьи 3 Закона № 223-ФЗ, но и в тех случаях, когда жалоба содержит сведения о нарушениях при организации и проведение закупки требований антимонопольного законодательства и иных положений Закона № 223-ФЗ.

Точку в этом споре поставил Верховный суд РФ, который отменил кассационное постановление и оставил в силе решение суда первой инстанции, указав, что ч.10. ст. 3 Закона №223-ФЗ носит императивный характер и приведенный в ней перечень оснований для обжалования действий (бездействий) заказчика в антимонопольный орган является исчерпывающим, соответственно положения статьи 18.1 Закона о защите конкуренции должны применяться с учетом данной нормы.

2. В августе 2017 года Федеральная антимонопольная служба составила Письмо в адрес территориальных органов ФАС России, в котором указала, что рассмотрению подлежат не только жалобы по основаниям, указанным в части 10 статьи 3 Закона №223-ФЗ, но и содержащие ссылки на ч.1, 5 ст. 17 Закона о защите конкуренции.

ФАС России, с целью учета позиции суда, вынуждена была принять решение о процессуальном возврате жалоб на закупки госкомпаний, поданных в порядке ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, по основаниям, не предусмотренным Законом о закупках.

Вместе с тем, ФАС отметила, что жалобы на действия заказчиков, которые могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении процедуры торгов (ст. 17 Закона о защите конкуренции) по-прежнему рассматриваются ФАС России по ускоренной процедуре в порядке ст. 18.1 Закона о защите конкуренции в силу прямых оснований, предусмотренных статьей 17 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, ссылаясь на вышеприведенное Определение Верховного Суда РФ, ФАС указала, что жалоба на действия (бездействие) субъектов контроля при проведении закупок в соответствии с Законом о закупках будет рассматриваться в следующих случаях:

  • она содержит основания, предусмотренные частью 10 статьи 3 Закона №223-ФЗ,
  • она содержит ссылки на части 1, 5 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Соответственно, указанная позиция ФАС не соответствует мнению Верховного Суда РФ о том, что перечень оснований для обжалования, указанный в Законе №223-ЗФ, является исчерпывающим.

3. В начале октября 2017 года Верховный Суд РФ вынес определение, в котором четко указал, что статья 18.1 Закона о защите конкуренции носит процедурный характер и не может расширять перечень оснований для обжалования.

Определение Верховного Суда РФ от 02 октября 2017 года по делу № А50-9299/2016 (Спор между Обществом с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Чайковский» и УФАС по Пермскому краю о признании недействительным решения и предписания от 04.04.2016г.)

Решением суда первой инстанции было отказано в признании недействительным решения и предписания УФАС, суд указал, что является доказанным вывод антимонопольного органа о том, что участнику закупки предоставлены преимущественные условия участия в торгах путём допуска к участию его заявки, несоответствующей требованиям документации о закупке. Довод УФАС о нарушении ч.1. ст. 17 Закона о защите конкуренции был признан обоснованным, дело рассматривалось антимонопольным органом в порядке, предусмотренном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции. Судами апелляционной и кассационной инстанции решение суда первой инстанции оставлено в силе.

И только Определением Верховного суда РФ от 02 октября 2017 года все предыдущие решения были отменены в связи с отсутствием у антимонопольного вывода полномочий по рассмотрению дела по основаниям, не указанным в части 10 статьи 3 Закона №223-ФЗ.

В этом Определении было четко указано на пределы полномочий ФАС при рассмотрении жалоб при проведении закупок в рамках Закона №223-ФЗ: «Вопреки доводам антимонопольного органа и выводам судов, положения статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, в том числе ее часть 17, согласно которой комиссия антимонопольного органа принимает решение по итогам рассмотрения жалобы с учетом всех выявленных нарушений, не свидетельствуют о наделении антимонопольного органа дополнительными полномочиями. Данная норма в силу своего процедурного характера не может рассматриваться как расширяющая перечень оснований, в пределах которых антимонопольный орган обладает полномочиями по рассмотрению жалоб, а лишь допускает возможность вынесения решения по итогам рассмотрения жалобы участника закупки с учетом всех нарушений, связанных с обеспечением информационной прозрачности закупок и упомянутых в части 10 статьи 3 Закона о закупках».

Таким образом, статья 18.1 Закона о защите конкуренции регламентирует лишь порядок действий антимонопольного органа (процедуру) при рассмотрении жалоб участников закупок, осуществляемых в соответствии с Законом № 223-ФЗ, но не определяет основания компетенции (полномочия) антимонопольного органа. Эти основания установлены в части 10 статьи 3 Закона о закупках.

Все иные действия заказчиков подлежат обжалованию в судебном порядке либо в рамках дела о нарушении антимонопольного законодательства в порядке, установленном главой 9 Закона о защите конкуренции (при несоблюдении заказчиком антимонопольных требований к торгам и нарушении части 1 и 5 статьи 17 Закона о защите конкуренции).

Таким образом, рассмотрение жалоб участников в соответствии с процедурой, предусмотренной статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, может производиться исключительно по основаниям, предусмотренным частью 10 статьи 3 Закона №223-ФЗ.

4. 13 октября 2017 года Верховый Суд РФ вынес еще одно Определение, котором подтвердил ранее высказанное мнение и указал, что статья 18.1 Закона о защите конкуренции регламентирует лишь порядок действий антимонопольного органа (процедуру) при рассмотрении жалоб участников закупок, осуществляемых в соответствии с Законом № 223-ФЗ, но не определяет основания компетенции (полномочия) антимонопольного органа.

Определение Верховного Суда от 13 октября 2017 года по делу № А40-93344/2016 (спор между ПАО «Нефтяная компания «Роснефть» и Федеральной антимонопольной службы о признании незаконными решения и предписания ФАС России).

Решением судов трех инстанций в удовлетворении заявленных требований о признании незаконными решения и предписания ФАС России было отказано. Суды согласились с тем, что требования документации о соответствии продукции техническим условиям и техническим регламентам, а также о наличии положительных результатов производственных испытаний в ДО ОАО «НК «Роснефть» на этапе подготовки и подачи заявки ограничивают круг участников запроса предложений. Дело рассматривалось антимонопольным органом в порядке, предусмотренном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции.

Судами было установлено, что ФАС России при принятии решений и выдаче предписания выполняла свои функции (полномочия) по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, возложенные на нее законодательством, в рамках своей компетенции и в установленном процессуальном порядке.

Но Верховный Суд РФ своим Определением отменил решения судов трех инстанций, указав, что в рамках административной процедуры по рассмотрению жалоб участников закупки, установленной статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган вправе принимать решения только по тем нарушениям, перечень которых установлен в части 10 статьи 3 Закона №223-ФЗ. Оспоренное обществом решение ФАС России таких оснований не содержало.

Определение также содержало ссылку на то, что в отличие от закупок, осуществляемых в рамках контрактной системы для обеспечения государственных и муниципальных нужд, первоочередной целью Закона № 223-ФЗ является создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности (часть 1 статьи 1 Закона №223-ФЗ), что предполагает относительную свободу заказчиков в определении условий закупок, недопустимость вмешательства кого-либо в процесс закупки по мотивам, связанным с оценкой целесообразности ее условий и порядка проведения.

Таким образом, воля законодателя не направлена на то, чтобы предоставить антимонопольному органу тот же объем полномочий по оперативному вмешательству в закупки, какими данный орган в силу положений части 1 статьи 99, части 1 статьи 105 Закона о контрактной системе, пункта 4.2. части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции обладает в отношении закупок для публичных нужд и в иных случаях, когда проведение торгов является обязательным в соответствии с законодательством.

Верховным Судом РФ в указанном случае также была сделана ссылка на аналогичную правовую позицию, ранее уже высказанную Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда РФ в Определениях, рассмотренных ранее в данном обзоре.

Письмо Федеральной антимонопольной службы от 30 июня 2017 г. № РП/44748/17 “О направлении разъяснений по вопросам возможности применения положений статей 43, 51 - 51.2 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» к жалобам, рассматриваемым в порядке, установленном статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»

Федеральная антимонопольная служба во исполнение пункта 14 Плана оказания методической помощи территориальным органам ФАС России в 2017 году, утвержденного приказом ФАС России от 17.04.2017 № 523/17, по вопросу возможности применения положений статей 43, 51 - 51.2 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) к жалобам, рассматриваемым в порядке, установленном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Вместе с тем положения статей 43, 51 - 51.2 Закона о защите конкуренции регулируют порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.

При этом статьей 18.1 Закона о защите конкуренции предусмотрен специальный порядок рассмотрения жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров.

Таким образом, положения статей 43, 51 - 51.2 Закона о защите конкуренции не распространяются на процедуру рассмотрения жалоб в порядке, установленном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции.

Указанная правовая позиция нашла свое отражение в постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 08.04.2013 № 09АП-7908/2013 по делу № А40-74247/2012, постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17.04.2014 по делу № А53-13390/2013, постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа от 16.06.2014 № Ф09-3331/14 по делу № А60-33516/2013.

Основной задачей антимонопольного органа при реализации полномочий, установленных статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, является оперативное пресечение нарушений действующего законодательства при проведении торгов, о чем свидетельствуют сжатые сроки рассмотрения жалоб.

В соответствии с частью 14 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган обязан рассмотреть жалобу по существу в течение семи рабочих дней со дня поступления жалобы.

Согласно части 11 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции в случае принятия жалобы к рассмотрению антимонопольный орган в течение трех рабочих дней со дня ее поступления направляет заявителю, организатору торгов, оператору электронной площадки, в конкурсную или аукционную комиссию уведомление о поступлении жалобы и о приостановлении торгов до рассмотрения жалобы по существу (далее - уведомление).

При этом в целях уведомления неограниченного круга лиц, заинтересованных в участии в обжалуемых торгах, уведомление также размещается на официальном сайте антимонопольного органа или на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о проведении торгов torgi.gov.ru.

Более того, частью 12 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции на организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, действия (бездействия) которых обжалуются, возлагается обязанность по извещению о факте поступления жалобы, ее содержании, месте и времени ее рассмотрения лиц, подавших заявки на участие в торгах и прямо заинтересованных в результатах рассмотрения жалобы, в течение одного рабочего дня с момента получения уведомления.

Лица, участвующие в рассмотрении жалобы антимонопольным органом, в соответствии со статьей 45 Конституции Российской Федерации вправе защищать свои права всеми способами, не запрещенными законом, с учетом семидневного срока рассмотрения жалобы, установленного частью 14 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

Частью 13 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции предусмотрена возможность направления организатором торгов, оператором электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссией, а также лицами, подавшими заявки на участие в торгах, в антимонопольный орган возражений на жалобу или дополнений к ней и участия в рассмотрении жалобы лично или через своих представителей.

В целях обеспечения всестороннего рассмотрения жалобы и предотвращения в ходе рассмотрения жалобы по существу действий заявителей по замене или дополнению доводов, изложенных в жалобе, новыми доводами статьей 18.1 Закона о защите конкуренции установлено требование о направлении в антимонопольный орган дополнений и возражений к жалобе не позднее чем за два рабочих дня до дня рассмотрения жалобы.

Частью 24 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции предусмотрено право заявителя отозвать жалобу до принятия решения по существу жалобы.

При этом в целях предотвращения злоупотреблений со стороны заявителей своим правом на обращение с жалобой статьей 18.1 Закона о защите конкуренции установлен запрет для заявителя, отозвавшего поданную им в антимонопольный орган жалобу, на повторное обращение с жалобой на те же действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися) принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции.

Обязанность исполнения решения и предписания антимонопольного органа в установленный такими решениями и предписаниями срок установлена статьей 36 Закона о защите конкуренции.

Невыполнение в установленный срок предписания антимонопольного органа влечет за собой административную ответственность, предусмотренную частью 2.6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При этом в рамках процедур, установленных статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган для достижения целей предписания вправе предоставить по собственной инициативе или по письменному обращению хозяйствующего субъекта, которому выдано предписание, разъяснения предписания, которые не должны изменять содержащиеся в нем требования.

Кроме того, Закон о защите конкуренции не предусматривает пересмотра (отмены) антимонопольным органом решений, предписаний, принятых по результатам рассмотрения жалобы в порядке, установленном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции.

Такие решения и предписания согласно части 23 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции могут быть обжалованы в судебном порядке в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания.

Р.А. Петросян

Обзор документа

Закон о защите конкуренции, в частности, регулирует порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.

Указано, что данный порядок не касается жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров. Они рассматриваются в соответствии с отдельно установленными нормами названного закона.

Разъяснены нюансы рассмотрения таких жалоб.

При этом закон не предусматривает пересмотра (отмены) антимонопольным органом решений, предписаний, принятых по результатам рассмотрения вышеуказанной жалобы. Они могут быть оспорены в судебном порядке в течение 3 месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания.

Pin
Send
Share
Send
Send